«В силах государственных
должно различать две степени бытия,
или два состояния:
первое — состояние рассеянности,
второе — состояние соединения».
М.М. Сперанский
Путин последовательно консолидировал власть и синхронизировал работу отдельных её ветвей. Основной принцип его модели — не конфликт властей, основанный на конкуренции и недоверии друг к другу, а их синхронизация, основанная на доверии и кооперации.
В результате был не только преодолен родовой конфликт постсоветского устройства 90-х, но, что более важно, созданы необходимые политические условия для решения неотложных задач по развитию страны. Пережив период внутренней раздробленности, сопровождавшийся запредельными политическими амбициями региональных элит и олигархов, государство смогло вернуться к естественной для себя форме единого слаженного механизма.
Путинская политическая система за последние почти двадцать лет продемонстрировала не только жизнеспособность, но и результативность. При всех недочетах и изъянах российской действительности, качественный путинский рывок 2000-х навсегда разделил новейшую историю государства на аномальные «девяностые» и последовавшую за ними нормальность.
Реанимация социально-экономических отношений и перезагрузка всех остальных сфер жизни не могли состояться без надежного внутриполитического каркаса, способного выдержать объемный груз преобразований в столь сжатые сроки. Одним из столпов устойчивости политической архитектуры России стали принципы и практика разделения властей. Значимость этого вопроса для дальнейшего строительства государства была предопределена витальным конфликтом парламента и исполнительной власти во главе с президентом в момент перехода от советской модели. Без отладки этого элемента политической системы решение всех остальных задач было бы не возможным.
Необходимо уточнить, что в российском прочтении речь идет не о разделении абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти. Причем единство власти осуществляется как по вертикали, так и по горизонтали. Относительно вертикали — пятая статья Конституции устанавливает, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».
По горизонтали, согласно десятой статье основного закона «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Как известно, субъекты государственной власти, определяемые в одиннадцатой статье Конституции, включают в себя Президента, Федеральное Собрание, Правительство и суды. Соотнесение последних трёх с обозначенным в Конституции разделением очевидно. Президент, напротив, находится над этим разделением, выступая гарантом Конституции и обеспечивая «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
Отказ от принципа «разделения на власти» и подчеркивание единства и неделимости государственной власти вполне объясним. Зафиксировав положение президента за пределами ветвей власти и наделив его статусом гаранта всей политической системы, определяющего основные направления внешней и внутренней политики, Конституция 1993 года продолжала линию предшествовавших форм российской государственности. Неслучайно, поясняя принципы разделения государственной власти в Конституции, один из её авторов Сергей Шахрай регулярно вспоминает проект Сперанского, для которого любое разделение на различные ветви вторично по отношению к единой «державной власти».
К тому же, территориальная и этноконфессиональная сложносоставность России исторически предопределяет ключевую политическую роль власти главы государства — единственной проекции государственной власти, способной обеспечить единство страны и ее развитие.
90-е: раздробленность власти
Декларирование принципа разделения ветвей власти в десятой статье Конституции сразу же после ее принятия не получило развития в виде конкретных формулировок и четких пояснений. Тема была минимизирована. Как результат, в период протогосударственного строительства второй половины 90-х вновь рожденные политические институты пытались нащупать границы полномочий за счет любых доступных (формальных и неформальных) рычагов давления друг на друга. Текст основного закона не нашел своего окончательного практического воплощения в конкретной конфигурации межинституциональных отношений — реальных ролях и положении каждого из субъектов.
Именно поэтому, а также ввиду слабости действующего президента не удалось сдержать инерцию конфликта 1992-1993гг. Новый парламент пытался действовать в логике предыдущей конституции, в которой роль главы государства была сведена к составной части исполнительной власти. Федеральное Собрание предпринимало интенсивные попытки отъесть кусок властного пирога побольше, регулярно оспаривая решения Президента. Именно на период с 1993 по 1999 год пришлись все случаи несогласия Государственной думы с предложенными президентом кандидатурами премьер-министров: дважды в марте 1998 года в отношении С. Кириенко и дважды в августе 1998 года в отношении В. Черномырдина. На ельцинский период пришлись и все имевшие место в современной России случаи несогласия Совета Федерации с президентом по кандидатурам на должность Генерального прокурора и на пост главы Центробанка. Еще показательнее единственные в своем роде выражение недоверия Думой Правительству в июне 1995 года и ставшая квинтэссенцией конфликтности попытка импичмента в 1999 году.
Более того, помимо энтропии власти по горизонтали, государство испытывало постоянное давление со стороны олигархата и региональных элит, зачастую прямо выстраивавших неконституционные модели на подконтрольных территориях. Достаточно вспомнить один из наиболее ярких символов попыток приватизации государственной власти олигархами — Эвенкийский АО, который в шутку называли «Эвенкийский акционерный округ», где и губернатор и заксобрание и суды были фактически подконтрольны «ЮКОСу».
Дополнительные сложности создавал порядок формирования Совета Федерации, в который по должности входили главы регионов и председатели законодательных собраний. Вместо решения задач государственного строительства верхняя палата парламента была поглощена борьбой с правительством за финансирование собственных локальных интересов и обслуживанием своих корпоративных патронов.
В этих условиях процесс калибровки отношений внутри государственной власти находился в зачаточном состоянии. В формальном измерении отдельные подготавливающие решения принимались Конституционным Судом, чьи постановления подтверждали ключевую роль президента. Однако переход из нормативной плоскости в политическую практику на этом этапе оказался невозможен.
Возвращение государства
Реальная консолидация власти при функциональном разграничении полномочий началась только при В.Путине. Обозначенная им в своем первом же телеобращении в статусе главы государства логика разделения власти была направлена на очищение этой самой власти от несвязанных с государством примесей. Путин настаивал, что необходимо «сделать исполнительную и законодательную власть действительно работающими, наполнить конституционные принципы разделения властей и единства исполнительной вертикали абсолютно реальным содержанием». Поясняя эту задачу, президент отмечал, что в практическом смысле это в первую очередь, требует реформы Совета Федерации, направленной на устранение слияния региональной исполнительной и федеральной законодательной ветвей власти.
Это касалось также четкого разделения политической власти и власти крупного бизнеса. В риторике президента «разделение власти» соседствовало либо с «разделением полномочий» федерального центра и регионов, либо с устранением олигархов из политического процесса.
Террористическая атака на Беслан выявила необходимость продолжения, намеченной президентом линии на стабилизацию государственной машины. Именно на это был направлен пакет реформ сентября 2004 года, обозначивший последовательность предпринимаемых президентом консолидирующих шагов. В интервью «Франс-3» в 2005 году, президент, фиксируя создание «реальной системы разделения властей», подчеркивал повышение эффективности государственных институтов с целью устранения угрозы развития России по олигархическому пути. В этом же году Путин на заседании Госсовета, ссылаясь на Канта, обращался к теории разделения власти применительно к созданию эффективной системы региональной политики: «Он, как известно, в своем учении о государстве и праве особо выделил необходимость разделения властей и трактовал этот принцип как путь к гармонизации и достижению равновесия в деятельности публичной власти. <...> И нам в ходе обновления региональной политики следует стремиться к созданию сбалансированной, равновесной и эффективной системы федеративных отношений».
Путинская синхронизация
Заданный Путиным вектор государственного строительства и выбранная им модель реализации принципа организации ветвей власти оказалась чрезвычайно устойчивой.
Сам Путин после 2005 года к обсуждению разделения власти на отдельные ветви в своих выступлениях не возвращался. Успешное преодоление дисперсии ельцинского периода, выражавшейся в противоборстве парламента и президента, многочисленных конфликтах федерального и регионального уровней власти, помноженных на роль олигархата в политическом процессе, вывело эту тему из актуальной повестки президента.
Разделение ветвей власти, оставшись декларируемым принципом, на практике оказалось куда менее значимо, чем выстраивавшаяся с первого президентского срока Путина вертикаль власти, а затем и законодательная вертикаль. В этом выражается логика российского государства, которому необходимо поддерживать единство реализуемой политики на территории всей огромной страны. Этот процесс, включая создание Федеральных округов и института Полномочных представителей, наделение президента полномочиями по отстранению от должности глав исполнительной власти субъектов и представления кандидатур главы Счетной палаты, Председателя Конституционного Суда, назначения и отстранения Председателя следственного комитета, назначения и освобождения от должности прокуроров субъектов РФ и др., был направлен на выстраивание модели, позволяющей президенту и его Администрации реализовывать те самые основные направления внешней и внутренней политики, определение которых Конституция и закрепляет за президентом. В 2006 году Конституционный суд закрепил эту логику, указав, что определяемые президентом направления политики обязательны для всех органов публичной власти.
Стоит отметить, что судебная власть, в особенности Конституционный суд как один из значимых игроков в сфере политического строительства, органично поддержала путинскую модель синхронизации. Изначальная установка Конституционного суда на недопущение противоборства и конфликтов ветвей власти не только заложила правовую основу для консолидации властного механизма, но и позволила избежать вовлечения судебной власти в конкуренцию за властный ресурс. Суды сумели сохранить необходимую дистанцию, чтобы обеспечить достаточный уровень доверия остальных ветвей, без которого модель оказалась бы не жизнеспособной.
В плоскости законодательного процесса первым элементом синхронизации стало создание «партии власти», чей контроль над парламентом позволил убрать из политической практики рассогласованность законодательного процесса. Если за время действия Думы второго созыва был отклонен или возвращен 441 законопроект (141 Советом Федерации, 187 президентом, 113 и СФ, и президентом). То в Государственной думе в Думе III созыва президент отклонил или возвратил 31 законопроект, в Думе IV созыва — 7, V — 3, VI и VII — по одному. При этом в 1990-е Федеральное Собрание неоднократно оспаривало и преодолевало президентское вето — практика, сошедшая на нет при Путине.
Конфликтные ситуации в новых реалиях разрешались совершенно иным путем. С точки зрения формальных практик возросла роль согласительных комиссий как между палатами Федерального Собрания, так и между парламентом и правительством, а также федеральными и региональными органами власти. Показательно, что в 2004 году в Положении об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике появляется пункт о функции Управления по «обеспечению в пределах своей компетенции проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В неформальной плоскости можно отметить значение различных консультаций по актуальным политическим вопросам с участием Главы государства и лидерами парламентских партий.
Вслед за решением проблемы рассогласованности внутри парламента, власть обратилась к проблематике упорядочивания законодательного процесса на федеральном и региональном уровнях. С этой целью был создан Совет законодателей, призванный обеспечивать единство правовой системы на всех уровнях власти. Примечательно, что, выступая на встречах с Советом, Путин, говоря о законотворческом процессе, не сводит его исключительно к тематике парламента. В 2016 году он сказал, что преодоление противоречивости и нечеткости законодательства — это «общая задача для всех участников законотворческих процессов для всех, кому предоставлено право законодательной инициативы».
Государство, принимая на себя ответственность за проводимую политику, требует от всех элементов своей политической системы готовности к взаимной подстраховке. Так, исполнительная власть не может позволить себе прозябать в ожидании необходимой законодательной базы, а должна сама принимать активное участие в её разработке.
Президент ежегодно заводит российский политический механизм Посланием Федеральному собранию, стягивая к единому центру все элементы политической системы пружиной конкретных задач. Послание задает общий темп хода и правительству, и Государственной Думе, и остальным проекциям государственной власти. Эта установка на необходимость совместной работы различных ветвей власти по реализации положений Послания фиксируется предельно четко. В апреле 2018 года президент сформулировал это так: «в ходе реализации Послания многое зависит и от тесного конструктивного взаимодействия законодателей с будущим Правительством Российской Федерации». В этом и заключается концепция взаимоотношения ветвей власти в государстве Путина: согласованная работа по реализации поручений президента.
Смена президента в 2008 году не привела к пересмотру путинского подхода. Напротив, комментарии Дмитрия Медведева на это счет, главным образом, фиксировали работоспособность путинской системы, ориентированной на решение конкретных задач, а не на соответствие каким бы то ни было нормативным предписаниям. Выступая по случаю 15-летия принятия конституции, Медведев в том же, 2008 году подчеркивал, что задача разделения власти — это «решение проблем, а не создание какой-либо модели».
В 2008 году конституционные рамки российской системы разделения ветвей власти были дополнены обязанностью Правительства представлять Государственной Думе ежегодный отчет о результатах своей деятельности. Формально это нововведение, закрепленное в новых редакциях 103 и 114 статей основного закона, выступает одним из центральных элементов парламентского контроля. В 2013 году эта идея получила дополнительное развитие в федеральном законе «О парламентском контроле». В целом практика ежегодных отчетов кабинета министров вписывается в логику путинской синхронизации ветвей власти. Первые четыре отчета перед парламентом в 2009-2012 годах были демонстрацией единства ветвей власти в деле развития страны в условиях мирового экономического кризиса и его последствий. Это наглядно демонстрируют тексты постановлений об отчете правительства, принимавшихся Государственной Думой в этот период. Все они содержат слова поддержки действий кабинета министров и его политического курса.
Начиная с 2013 года Государственная Дума не принимала специальных постановлений по результатам отчета правительства. На передний план вышла рутинная работа по совместному совершенствованию законодательной базы. Окончательно оформляется практический смысл ежегодного выступления премьер-министра о результатах работы за прошедший год. Отчет правительства выполняет две важные функции: публично фиксирует слаженность ветвей власти в решении текущих задач и дает дополнительный импульс для их совместной работы. Эту тенденцию продолжает создание совместной с Государственной Думой рабочей группы по реализации предложений, высказанных в ходе последнего отчета премьер-министра Медведева перед Государственной Думой в апреле 2019 года.
Стоит отметить, что время от времени возникают отдельные попытки пересмотреть эти принципы. Один из последних выпадов в сторону сложившейся при Путине системы разделения властей предпринял спикер парламента Вячеслав Володин накануне отчета правительства за 2018 год. Его инициативы введение оценки депутатами работы отдельных министерств и участию Государственной Думы в формировании правительства явно следует оценить как направленные на изменение сложившегося баланса. В целом реакция на эти предложения оказалась скорее негативной. Они были оценены как повышающие конфликтность в отношениях ветвей власти, абсорбированы и выведены за пределы актуальной политической повестки.
***
Мировая политическая практика знает примеры различных механизмов разделения власти. Попытки нормативного прочтения этого принципа или переноса внутристрановых политико-философских дискуссий на чужую почву обречены на провал. Модель разделения ветвей власти в США малоприменима для описания французских реалий. Бесконечная дискуссия на эту тему в Соединенном Королевстве, включая едкие замечания Уолтера Бэджета, вряд ли поможет пониманию ситуации по ту сторону Ла-Манша.
В России государственная власть всегда являет себя единым организмом, призванным решать задачи по сохранению и развитию страны. Разделение власти российским политическим руководством не воспринимается как самоцель. Максимум — как инструмент, ситуативно позволяющий решать задачи государства. В начале 2000-х обращение к этой проблематике было направлено в первую очередь, на обеспечение реальной независимости государственной власти, выраженной в органах федеральной власти, от власти олигархов и региональных элит.
В последующем куда более значимым оказалась синхронизация работы российской публичной власти и продолжение ее консолидации для решения насущных проблем модернизации и дальнейшего развития страны.
В нынешней конфигурации главное лицо этой власти — президент, выстраивающий вокруг себя работу различных ветвей власти. Разделены ли они? Функционально — да, но, по сути, они — единый механизм реализации государственной политики.
В России не прижилась западная схема государственного управления, построенная на конфликте разделенных властей, пребывающих в постоянной конкуренции и взаимном недоверии. Вместо этого Путиным была реализована модель управления через синхронизацию, предполагающая основанную на доверии кооперацию ветвей единой власти. В этом заключается главное отличие российской модели от её многих западных аналогов. Для них ключевая составляющая разделения — это конфликт различных властей. Мы же понимаем разделение как гармоничную специализацию конкретных ответвлений единой власти.
Следует признать, что в российских реалиях эта модель доказала свою эффективность. Она не только позволила государству преодолеть родовую травму 90-х, но и свела на нет потенциал внутренней политической турбулентности. Как показывает история, успешные политические системы такими достижениями не разбрасываются, а значит, существенных предпосылок для пересмотра существующей системы нет.
Даниил Пареньков, политолог
Подробности от АК:
Комментарии (0)